Образование СССР. Советское государственное управление в 1920-1930-е гг.

После окончания гражданской войны начали восстанавливаться конституционные основы деятельности государственных учреждений. Опыт войны показал, что советская власть получила поддержку народа, что система её государственных учреждений оказалась эффективной в чрезвычайных условиях. После окончания войны большевистское руководство отказалось от идеи немедленного осуществления мировой пролетарской революции и взяло курс на построение социализма в отдельно взятой стране. При этом был сделан вывод о том, что переход к нему будет длителен, и весь переходный период должно существовать социалистическое государство. Россия оказалась впервые в истории новатором в цивилизационном творчестве, утверждая государство на принципах народовластия. Очень важно было найти оптимальный вариант сочетания прямого народовластия в лице Советов с вековыми российскими традициями. Предстояло преобразовать всю организационную структуру, кадровый состав государственного аппарата, придать всем его звеньям гибкость и надежную связь с социальной опорой в лице трудящихся. Это шло опытным путем с исправлением ошибок по ходу дела.

С переходом к нэпу нужно было модернизировать всю систему власти и управления, очистив их от милитаризации и чрезвычайщины. Были ликвидированы такие чрезвычайные органы, как Совет рабочей и крестьянской обороны, ВЧК, многочисленные главки. Восстанавливались конституционные нормы деятельности государственных учреждений. Выросла роль Советов всех уровней и ВЦИК. При ВЦИК и исполкомах были созданы постоянные комиссии. Заседания Советов носили публичный характер и часто проводились на предприятиях. Восстанавливалась регулярность отчетов депутатов перед избирателями. Участие населения в работе Советов и контроль избирателей осуществлялся через рабоче-крестьянскую инспекцию. Были упорядочены взаимоотношения между центральными и местными органами, расширены права и самостоятельность последних. Они стали функционировать на основе специальных положений о губернских, уездных, городских, волостных Советах и их исполкомах (1922 г.). Усилился демократизм и коллегиальность в деятельности всех учреждений, чему во многом способствовала реализация лозунга оживления Советов.

Выросла роль правительства, которое за короткое время перестроило и упорядочило всю систему управления, усилилось его влияние на события в стране. Из подчиненного Совету рабочей и крестьянской обороны органа, СНК превратился в высший исполнительный орган власти. Были упразднены СНК губернских и городских Советов. Совет рабочей и крестьянской обороны был преобразован в Совет труда и обороны (СТО). Управление приобретало плановый характер. В феврале 1921 г. при СТО был создан Госплан. Произошло более четкое разделение функций государственных структур, усилилась роль ВСНХ и местных совнархозов в управлении экономикой, а его структура за счет ликвидации главков значительно упростилась. Произошло возвращение к экономическим методам управления. Появились органы, ведавшие внутренней торговлей, концессиями, кооперацией, кредитами и др. Конституционные основы деятельности государственных учреждений были конкретизированы в принятых в 1922 г. Гражданском, Уголовном, Земельном и других кодексах. Была проведена судебная реформа, в ходе которой система судопроизводства значительно демократизировалась. Исчезли чрезвычайные суды, ВЧК. Восстанавливался прокурорский надзор, создавалась единая судебная система из Верховного суда, губернских и народных судов. Вводилась выборность судей и народных заседателей от предприятий и учреждений.

2. Образование СССР. Развитие государственно-политической системы в 1920-е гг.

К началу 1920-х гг. на территории бывшей Российской империи существовало несколько советских республик, связанных с РСФСР тесными договорными отношениями. Особенность государственного управления заключалась в том, что управленческие структуры РСФСР выполняли роль общегосударственных органов для республик, представители которых входили в состав высших и центральных органов РСФСР, а правящие в них компартии получили статус областных парторганизаций РКП (б). Органы управления республик строились по образцу РСФСР. Благодаря этому достигалось единство действий советских республик в решении большинства вопросов, но отсутствие правовой основы приводило иногда к конфликтам и недоразумениям. Нэповское реформирование потребовало совершенствования договорных отношений, а общность политического строя и близость стоявших перед республиками задач подталкивали к восстановлению государственного единства. Политбюро ЦК РКП (б) в августе 1922 г. создало комиссию во главе с наркомом по делам национальностей И.В. Сталиным для подготовки законопроекта о новой форме государственного объединения республик. Разработанный ею проект, получивший название «план автономизации», предполагал вхождение советских республик в РСФСР на правах автономий. В сентябре он был обсужден на пленумах республиканских компартий. В Азербайджане, Армении и Белоруссии он был одобрен, а на Украине и в Грузии отвергнут, Это заставило пересмотреть проект. Ленин подверг его критике и выдвинул идею объединения республик в союз на равноправной основе. 6 октября пленум ЦК РКП (б) одобрил новый проект. В декабре состоялись съезды Советов в республиках, которые одобрили план федерализации и избрали делегатов на Всесоюзный съезд.

I Всесоюзный съезд Советов 30 декабря 1922 г. утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. Декларация провозгласила добровольность объединения, равноправие республик и право свободного выхода. Договор определил систему союзных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения с республиканскими структурами. Съезд избрал ЦИК СССР. Исполнительную власть до формирования союзных органов должны были осуществлять СНК и наркоматы РСФСР. В июле 1923 г. ЦИК образовал СНК СССР и общегосударственные наркоматы, а также утвердил разработанный специальной комиссией проект Конституции СССР. Она была принята II съездом Советов 31 января 1924 г. Конституция состояла из Декларации и Договора об образовании СССР. В первой указывались причины и принципы создания общесоюзного государства. Договор определял систему союзных органов власти, их функции, взаимоотношения с республиками и другие правовые основы существования СССР.

Основные черты советской политической системы оформились еще в годы Октябрьской революции и гражданской войны. Республика Советов рассматривалась как диктатура пролетариата. Формально вся полнота власти принадлежала Советам, которые представляли систему высших и местных органов, осуществлявших законодательную и исполнительную власть. Но в силу ряда обстоятельств (низкая политическая культура населения и др.) Советы не смогли справиться с большим объемом управленческих функций и оказались подменены большевистской партией. Это противоречие между конституционным положением Советов и их фактической ролью в политической системе на протяжении 1920-х гг. углублялось. РКП (б), вытеснившая с политической арены другие партии, превратилась в центральное звено политической системы. На партийных съездах определялись основные направления политики государства. В период между съездами руководящим партийным органом являлся Центральный комитет, избиравшийся съездом и ответственный перед ним. ЦК регулярно проводил пленумы, на которых обсуждались вопросы текущей политики и избирались другие руководящие органы – Политбюро, Оргбюро, Секретариат. Политбюро было высшей партийной инстанцией между пленумами ЦК. Заседало оно не реже одного раза в неделю, решало не только партийные вопросы, но и основные вопросы государственной жизни. Постепенно Политбюро возвысилось над другими партийными структурами и стало предрешать решения Пленумов ЦК и даже съездов. Формирование однопартийной системы привело к сращиванию государственного аппарата с партийным. На высокие должности назначались или избирались коммунисты. Советские органы превращались в рычаги управления государством со стороны партии. Это не предусматривалось ни теорией, ни Конституцией, но на практике вмешательство партийных органов в непосредственное руководство государством усиливалось с каждым годом.

3. Политический строй СССР 1930-х гг. Конституция СССР 1936 г.

Политический режим 1930-х гг. определяется современными исследователями как тоталитарный. В острейшей внутрипартийной борьбе Сталин к концу 1920-х гг. установил режим единоличной диктатуры. Его власть основывалась на системе мощного репрессивного аппарата и политико-идеологического контроля над обществом и сопровождалась культом личности. Перемены в стране, затронувшие все стороны государственной и общественной жизни, потребовали принятия новой Конституции. В феврале 1935 г. по инициативе ЦК ВКП (б) создается Конституционная комиссия во главе со Сталиным. Разработанный ею проект, одобренный Пленумом ЦК в июне 1936 г., был опубликован для всенародного обсуждения. 5 декабря 1936 г. проект принят VIII Чрезвычайным съездом Советов СССР. Конституция провозгласила СССР социалистическим государством, политической основой которого являются Советы депутатов трудящихся. ВКП (б) являлась ядром государственных и общественных организаций. Конституция провозглашала широкие политические и социально-экономические права (на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и др.). Число союзных республик выросло до При этом компетенция Союза расширилась, а права республик сократились. Была перестроена система высших государственных учреждений. Высшим государственным органом стал двухпалатный Верховный Совет СССР и его постоянно действующий орган – Президиум. Верховный Совет образовывал правительство – СНК. Вводилось равное прямое всеобщее избирательное право при тайном голосовании. Были четко определены статус, полномочия, функции и структура союзных, республиканских и местных органов управления, права и обязанности, порядок взаимоотношений союзных и республиканских правительств, наркоматов, местных исполкомов. На местах съезды Советов заменялись краевыми, областными и районными Советами депутатов трудящихся, исполнительными органами которых являлись их исполкомы. В 1937 г. были приняты конституции всех союзных республик. В Конституции РСФСР (21 января 1937 г.), в отличие от союзной, была представлена структура местных Советов, допускались особенности с учетом своеобразия регионов. После принятия конституций прошли выборы в новые органы власти, было изменено правовое обеспечение государственного управления за счет принятия новых гражданского, семейного, уголовного, трудового кодексов.

4. Высшие, центральные и местные органы власти и управления 1920-1930-х гг. Создание системы промышленных наркоматов

Конституция СССР 1924 г. и разработанные на её основе республиканские конституции закрепили систему высших, центральных и местных государственных органов. Верховным органом власти в СССР являлся съезд Советов, компетенция которого не была оговорена, т. е. он мог рассматривать любой вопрос, относящийся к ведению Союза. Съезд формировался путем многоступенчатых выборов из депутатов городских Советов и делегатов губернских съездов Советов (или республиканских при отсутствии в республике губернского деления). Съезды созывались один раз в год, с 1927 г. – один раз в два года. По инициативе ЦИК или требованию двух и более республик могли созываться чрезвычайные съезды. Постоянно действующими органами были ЦИК и его Президиум. ЦИК избирался съездом и состоял из двух палат – Союзного Совета и Совета национальностей. Палаты были равны между собой, отличаясь лишь порядком формирования. Палаты работали раздельно и совместно. ЦИК работал сессионно, собираясь три раза в год. Между сессиями высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом был Президиум ЦИК. ЦИК утверждал планы экономического развития и государственный бюджет, вводил новые налоги, решал споры между республиками, формировал правительство, ратифицировал международные договоры и т. д.

Правительство СССР по Конституции было исполнительным и распорядительным органом ЦИК, который формировал его на время своих полномочий. В него входили наркомы СССР с правом решающего голоса, а также руководители других ведомств и председатели СНК республик с совещательным голосом. Отраслевые федеральные органы управления были образованы в июле 1923 г., они делились на общесоюзные и объединенные (союзно-республиканские). Первые руководили отраслями, которые находились исключительно в ведении СССР, вторые управляли отраслями, отнесенными к совместному ведению СССР и союзных республик. Во главе ведомств стояли наркомы, ответственные перед правительством, ЦИК и его Президиумом. В деятельности ведомств сочетались единоначалие и коллегиальность. Ряд отраслей Конституция отнесла к ведению республик, для управления ими в республиках создавались свои наркоматы.

В 1930-е гг. серьезно изменилась система центральных учреждений за счет создания сети промышленных наркоматов. В 1920-е гг. управление промышленностью находилось в ведении ВСНХ. 5 января 1932 г. ЦИК принял решение о перестройке управления промышленностью. На первом этапе (1932-1934 гг.) был упразднен ВСНХ и созданы первые отраслевые наркоматы тяжелой, легкой, лесной и пищевой промышленности. На втором этапе (1936-1937 гг.) наркомат тяжелой промышленности разукрупнился за счет выделения Наркомата оборонной промышленности и Наркомата машиностроения. На третьем этапе (1939 г.) произошло общее разукрупнение промышленных наркоматов. Почти все промышленные наркоматы были общесоюзными. В ведении республик остались лишь предприятия местной промышленности и ряд предприятий легкой. Кроме наркоматов существовали другие центральные органы – Государственный плановый комитет, Центральное статистическое управление, Объединенное государственное политическое управление и другие.

В 1920-е гг. сохранялось административно-территориальное деление на губернии, уезды и волости. В конце 1920 – начале 1930-х гг. вводится новое административно-территориальное деление. Первый этап районирования завершился к 1929 г., когда вместо губерний, уездов и волостей были образованы края, области, округа и районы. В 1930 г. округа, кроме национальных, были ликвидированы. На втором этапе районирования в первой половине 1930-х гг. разукрупнялись области, края и районы. Органами власти на местах были соответствующие съезды Советов (краевые, областные, районные), а органами государственного управления – их исполкомы.

Система государственной власти в 1920-1930-е гг. переживала период становления и реконструкции, что было обусловлено кризисом начала 1920-х гг. и переходом к нэпу, образованием СССР и принятием новых конституций. Она оказалась довольно эффективной. Система власти и управления была приспособлена к потребностям модернизации страны. В ней сочетались федерализм с унитарностью, единство власти и управления, конституционность деятельности всех органов власти, подотчетность и подконтрольность исполнительной власти законодательным органам, сочетание государственных и общественных начал, представительство трудящихся, определяющая роль правящей партии, плановость, новаторство и динамизм. В 1930-е гг. принципы её деформировались, утвердилось единоначалие и предельная концентрация полномочий в руках должностных лиц, подчинение интересов личности государству. Ограничивалась советская демократия, нарушалась законность, принижалась роль суда и прокуратуры, осуществлялись массовые репрессии, от которых пострадали многие работники государственного аппарата.