О правовом статусе и проблематике защиты прав садоводческих и дачных некоммерческих объединений
Понимая как, увы, невелик интерес, все же выставляю заключение диссертационной работы (здесь половину и половину в следующем посте).
Миллионы граждан Российской Федерации являются членами тысяч и тысяч некоммерческих объединений граждан – садоводческих и огороднических товариществ, дачных потребительских кооперативов, других объединений. Большинство из них созданы в период социалистического строя и функционируют по настоящее время. Как ни странно это прозвучит, но проблематика защиты их прав была избрана темой магистерской диссертации по той причине, что правомочия обсуждаемых объединений именно приходится защищать в суде – вопреки тому статусу, который таким объединениям был придан ранее советским, а затем российским правом. Сам по себе правовой статус (в силу того, что мы фактически не знаем примеров осуществления такими объединениями предпринимательской деятельности) защищал бы их наилучшим образом, если бы не проблемы в правоприменении, так как он не подразумевает (возможно, за исключением некоторых ситуаций) такой их ответственности как гражданско-правовая, и абсолютно, с нашей точки зрения, не подразумевает правовых оснований для привлечения их к административной ответственности.
Наиболее серьезную озабоченность вызывает тот факт, что судебная и внесудебная практика начиная приблизительно с 2005 года дает нам примеры привлечения обсуждаемых объединений к административной ответственности органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля, судебными органами. При советском социалистическом строе проблемы таких объединений проистекали в основном из внутренних правоотношений, а проблем, возникающих «извне», практически не наблюдалось. Начиная с 90-х гг. ХХ в. с усилением после (по нашим наблюдениям) 2005-06 гг. проблемы, возникающие из правоотношений между такими объединениями и государственными структурами, а в том числе и с органами местного самоуправления, которые не являются по закону органами государственной власти, но служат элементом государственного устройства, стали нарастать буквально «как снежный ком». При этом следует учесть, что правовой статус таких объединений по сравнению с тем, которым они обладали в советском праве, не должен был претерпеть изменений и согласно российскому праву и законодательству не претерпел – также соответственно и тому, что сами объединения (в советское время существовавшие исключительно в форме садовых товариществ и дачно-строительных кооперативов) не были ликвидированы или реорганизованы в переходный период становления российского права, которое сохранило за ними первоначальные правомочия и дееспособность.
Одной из задач данного исследования можно назвать изучение законодательства «переходного периода», когда еще действовали уже измененные нормативные акты СССР-РСФСР, и на смену им приходили законодательные акты РФ. Такое изучение было необходимо для выявления четко прописанных ранее норм (в отличие от аналогичных им, но принятых впоследствии), которые не должны были изменить правовое регулирование обсуждаемых вопросов в сторону ухудшения правового положения, умаления прав обсуждаемых объединений. Единственное, что изменилось в их статусе с приходом рыночных отношений, это наделение правом осуществлять предпринимательскую деятельность, однако законодатель не углублялся в вопрос, возможна ли для них сама реализация такого права. По аналогии с правом и законодательством европейских стран и США в российском праве и законодательстве появились понятия коммерческих и, в отличие от них, некоммерческих организаций. Упоминание о том, что садоводческие и другие подобные некоммерческие объединения являются некоммерческими организациями, впервые появилось в 1998 г. в принятом специальном Законе № 66-ФЗ. При этом в ГК РФ и в соответствии с ГК РФ ни одна из определенных для таких объединений организационно-правовых форм не упоминалась, не считая того, что положения о потребительском кооперативе перешли в ГК РФ из предшествовавшего ему ГК РСФСР, но теперь как о форме некоммерческой организации. Авторы изученных нами диссертационных исследований подходили к вопросу о правосубъектности некоммерческих организаций и объединений, изначально занимая позицию, что они являются юридическими лицами, и не рассматривая при этом вопрос, должны ли они ими являться и могут ли они юридическими лицами не являться.
Регулирующий внутренние правоотношения в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан (и отдельные моменты существования таких объединений в публичном правовом поле) Закон № 66-ФЗ, действие которого закончится 1 января 2019 года, сохраняет преемственность правового регулирования в отношении садоводческих товариществ, дачно-строительных кооперативов в ХХ в. до начала становления рыночной экономики в России. Период с 1992 до 1998 года, когда был наконец принят Закон № 66-ФЗ (напомним, что ранее в законодательстве СССР и России такие объединения не только не имели специального закона, но и не упоминались в гражданских кодексах республик, за исключением того, что форма существования дачно-строительного кооператива отвечала положениям ГК РСФСР о кооперативной собственности), а также последующие несколько лет были относительно «спокойными» для таких объединений. Они не являлись стороной иных судебных процессов, кроме тех, которые были инициированы изнутри, а именно – споров между членами объединений, между членами объединений и правлением и т.п.
Начиная примерно с 2005 г. стали наблюдаться контрольно-надзорные вмешательства со стороны органов пожарного надзора, экологического надзора, налоговых и других органов, ранее не имевшие места в отношении садоводческих и дачных некоммерческих объединений. Что же изменилось именно в указанные годы? Этот переломный момент и его последствия подробно рассмотрены в параграфах 1.2, 1.4, 1.5, и одной из причин вероятнее всего является исключение из законодательных актов термина «предприятие» с его заменой на другие: сначала – «организация», затем – «юридическое лицо». Причем термин «организация» так и не обрел дефиниции в законодательстве, и сохраняется правовая неопределенность в понятийном аппарате, при том что НК РФ оперирует исключительно понятием «организация», а КоАП РФ – «юридическое лицо».
В отсутствие законных оснований для привлечения некоммерческих объединений к ответственности таким косвенным основанием стала их повсеместная государственная регистрация в качестве юридических лиц, осуществлявшаяся согласно принятому в 2001 году Закону № 129-ФЗ, но не в добровольном, а фактически в принудительном порядке. Соответственно в то же время в судебной практике они появляются в качестве лиц, привлекаемых по делам об административных правонарушениях в порядке введенного в действие КоАП РФ, который устанавливал вину юридических лиц. Надзорные органы стали полагать их субъектами административных правоотношений, а органы прокуратуры также и субъектами гражданско-правовой ответственности. Действия и решения указанных ведомств в некоторых случаях принимают критический, даже абсурдный характер: к примеру, один из дачных поселков получил предписание в определенный срок построить на собственные средства наружный противопожарный сухотруб протяженностью 11 километров.
Защита прав некоммерческих объединений и защита их от незаконного возложения обязанностей оказывается проблематичной, когда на другой стороне спора – орган государственной власти, демонстрирующий непонимание их правового статуса и, как следствие, неправильное правоприменение. В то же время кардинальные изменения в главу 4 ГК РФ о юридических лицах, внесенные Законом от 05.05.2014 № 99-ФЗ, никак не затронули основополагающую для ГК РФ статью 2 о том, что гражданское законодательство определяет правовое положение именно участников гражданского оборота, тем более, в статью 50 был внесен пункт 6, согласно которому к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства по статье 2, правила Кодекса не применяются.
Однако в силу неправомерного обязания, фактически, понуждения пройти в 2002 г. государственную регистрацию в качестве юридических лиц, а в 2004 году – «выбрать» вид экономической деятельности, садоводческие и дачные объединения, ранее подлежавшие регистрации в органах юстиции, оказались в одной базе данных ФНС РФ с юридическими лицами – коммерческими организациями, государственными корпорациями и компаниями, унитарными предприятиями, правительственными некоммерческими организациями и НКО, созданными муниципальными советами. Такие действия можно расценивать как непрофессионализм власти или как умысел, а тем более – ошибку, но в результате был нарушен конституционный принцип доверия к установленному правопорядку, который гарантирует гражданам и объединениям граждан уверенность в неизменности своего официально признанного статуса. Защита уже приобретенных прав при внесении изменений в правовое регулирование также является конституционным требованием.
В дальнейшем любая инициатива пересмотреть оформленные в таком порядке правоотношения с налоговыми органами пресекалась с обоснованием, что заявители изначально вступили в эти правоотношения якобы добровольно. При этом неопределенность в отношении организационной формы крестьянского (фермерского) хозяйства, которая первоначально была также отнесена к юридическим лицам, со временем была устранена. Крестьянское (фермерское) хозяйство по действующему законодательству вправе быть созданным как с образованием, так и без образования юридического лица. Что касается садоводческих и дачных объединений, абсолютно не имеющих, в отличие от указанных хозяйств, условий для осуществления экономической деятельности с целью извлечения прибыли, то им такое право так и не было предоставлено.
Целью «деятельности» объединения (указано в кавычках, так как законодательство РФ под «деятельностью» подразумевает экономическую деятельность, которую за 70 и более лет своего существования садоводства и дачные кооперативы никогда не могли осуществлять и не осуществляли) согласно статье 1 специального Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ является содействие его членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Такие объединения создавались, как правило, из городских жителей на базе государственных учреждений и предприятий, на средства таких учреждений, предприятий либо их вышестоящих ведомств с целью содействия отдыху граждан. Добровольное участие в дачной либо садоводческой застройке ограничивалось отбором (по решению коллектива и руководства таких учреждений, предприятий) кандидатов в индивидуальные застройщики, впоследствии – кандидатов в члены садоводства, огородничества либо дачно-строительного кооператива. Формулировка «на добровольных началах для содействия своим членам в решении общих хозяйственных и социальных задач» появилась уже в период становления рыночной экономики, но и она не соответствует ни одному из содержащихся в ОКВЭД видов экономической деятельности.
В современной России государственный контроль в сфере экономики направлен на деятельность, которую осуществляют физические и юридические лица с целью получения хозяйственно-экономической выгоды от ее осуществления. По ст.210 ГК РФ бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник имущества, иное не установлено для СНТ и других объединений федеральными законами. С вступлением в силу Федерального закона от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой ГК РФ» утрачивал силу Закон РСФСР от 25.12.1990 № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности», пункт 2 ст.2 которого гласил: «Статус предпринимателя приобретается посредством государственной регистрации предприятия в порядке, установленном настоящим Законом и другими законодательными актами РСФСР. Осуществление предпринимательской деятельности без регистрации запрещается».
Отчасти несколько нестандартный объем данной работы как магистерской диссертации можно объяснить неизученностью поставленных проблем в связи, как кажется, с полным отсутствием интереса в юридическом сообществе к вопросам, перечисленным во введении. Удивляет и то, что в большинстве случаев адвокаты и юристы, когда им приходится выступать в качестве защитников таких объединений как юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности, оспаривают исключительно меру или вид административного наказания, ссылаясь на малозначительность правонарушения, но не ставят перед судом или государственным органом вопрос о том, являются ли вообще подзащитные «юридические лица» правосубъектами административных отношений и, следовательно, административной ответственности. В то же время в юридической литературе, монографиях и учебных пособиях по административному праву такой субъект административных правоотношений как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан, отсутствует, причем также и в тех трудах, которые изданы уже после введения в действие КоАП РФ, содержащего положения о вине юридического лица и пришедшего на смену КоАП РСФСР, который устанавливал исключительно вину должностных (физических) лиц.
В соответствии с действующим КоАП РФ возможность привлечения в качестве должностного лица к административной ответственности руководителя организации или иного работника, выполняющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этой организации, ограничена условием, предусмотренным статьей 2.4 КоАП РФ. При производстве по делу в отношении такого лица должен быть установлен факт совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных (должностных) обязанностей. Но выборный общественный орган служебных обязанностей не несет и должностным инструкциям не подчиняется.
Государственные инспекторы органов контроля (надзора) являются государственными служащими, прошедшими конкурсный отбор, но если и имеют специальное образование, то юридического и экономического образования большинство из них не имеет, и это обстоятельство также влияет на правоприменение в отношении некоммерческих организаций в целом. При этом кроме ответственности должностного лица, вынесшего постановление либо передавшего материалы в суд, руководство также и в первую очередь несет ответственность за действия и решения подчиненного. Однако при наличии в КоАП РФ статьи об ответственности за предъявление незаконных требований такие примеры привлечения государственных инспекторов к ответственности нам не известны. Наиболее абсурдным видом наказания для обсуждаемых объединений являются административные штрафы, в особенности, их размер: известен случай, описанный в параграфе 1.3, когда мировой судья назначил штраф в размере 250 тысяч рублей садоводству, состоящему из 45 членов.
КС РФ в Постановлении от 25.02.2014 № 4-П указывал: «Виновность юридического лица в совершении административного правонарушения является так или иначе следствием виновности его должностных лиц или работников, привлечение которых к административной или уголовной ответственности не освобождает – в силу прямого указания КоАП РФ (часть 3 статьи 2.1) – от административной ответственности само юридическое лицо, притом что за совершение одного и того же административного правонарушения для юридических лиц обычно предусматриваются более высокие по размеру санкции по сравнению с физическими лицами. Такое правовое регулирование, будучи обусловленным спецификой административной деликтоспособности юридических лиц, сопряженной с причастностью к совершению административных правонарушений не отдельных индивидов, а создаваемых в установленном законом порядке коммерческих и некоммерческих организаций, на которые как на участников гражданского оборота возлагаются и сопутствующие осуществляемой ими деятельности риски и которые – в отличие от физических лиц – не признаются субъектами уголовной ответственности, является конституционно допустимым».
В данной работе мы утверждаем и доказываем, что «должностными лицами» граждане, действующие в выборных общественных органах, не являются, так как четко прописанные в законе ограниченные их полномочия не дают им право принятия самостоятельных решений; таким образом, виновные действия совершены ими быть не могут, и условия для состава и события правонарушения отсутствуют. К ответственности за административные правонарушения привлекаются участники гражданского оборота, которыми обсуждаемые объединения, как мы доказываем, не являются, экономической деятельности не осуществляют и предпринимательских рисков не несут. «Определяя порядок и условия привлечения юридических лиц к административной ответственности, закрепляя виды и размеры санкций, которым они могут быть подвергнуты, законодатель не вправе игнорировать того, что административная деликтоспособность данных субъектов правонарушений предопределена их свойствами (признаками) как особого вида объединений граждан».
Однако даже в авторитетных комментариях к кодексам РФ не встречается оговорок в отношении деликтоспособности некоммерческих организаций и объединений, не имеющих обособленного имущества на праве собственности. Такое непризнание проблемы приводит к заведомо неправосудным постановлениям, когда суды назначают административные штрафы некоммерческим организациям, не извлекающим прибыль, ровно в тех размерах, что и коммерческим, не только в минимальных размерах, но и в максимальных. Административный штраф как вид наказания в первую очередь и главным образом несет экономическую функцию, является экономической санкцией и не может быть применен в отношении лица, которое не является экономическим субъектом.
На втором месте по количественным данным после выявленной нами негативной тенденции привлечения к административной ответственности, находятся, по нашим наблюдениям, случаи обращения таких объединений за судебной защитой (до 15.09.2015 г. в порядке главы 25 ГПК РФ, впоследствии – в порядке административного судопроизводства) с оспариванием решений, действий, бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, оспариванием нормативных правовых актов, при нарушении их прав, незаконном возложении обязанностей. Исход таких споров также дает основания сомневаться в надлежащем, правильном применении норм и соблюдении принципов права со стороны органов власти, в том числе судебных. В качестве примеров можно привести оспаривание распоряжений надзорных органов либо любых распорядительных документов, в том числе предписаний по устранению нарушений требований пожарной безопасности, требований экологической безопасности; обжалование решений судебного пристава-исполнителя, оспаривание отказа в удовлетворении обращения к органам власти и т.п.
На третьем месте среди случаев проявления властных полномочий со стороны государства в отношении некоммерческих объединений можно указать привлечение их к гражданско-правовой ответственности. Садоводческие и дачные некоммерческие объединения как юридические лица по многим параметрам не вписываются в классификации организаций, обладающих гражданской правосубъектностью. Выступление некоммерческих организаций в роли самостоятельных юридических лиц обусловлено необходимостью их материального обеспечения, что не связанно с участием в имущественных отношениях. В связи с этим НКО в отличие от коммерческих организаций имеют целевую (ограниченную, специальную) правоспособность (п.1 ст.49 ГК РФ), но по закону могут использовать имеющееся у них имущество в целях предпринимательской деятельности, которую они вправе осуществлять на добровольных началах. Однако автором показано, что не могут садоводства и дачные объединения, а также ТСЖ и ЖСК извлекать прибыль, оказывая платные услуги своим же членам, к примеру, выступая в качестве управляющих компаний. В коммерческой организации также имеются члены (участники, учредители), но прибыль она извлекает, выполняя работы или оказывая услуги не своим учредителям, а сторонним лицам.
Гражданское правонарушение (деликт) – это частный или гражданско-правовой (delictum privatum) поступок, влекущий за собой возмещение вреда и ущерба или штраф, взыскиваемые по частному праву в пользу лиц потерпевших. Рассмотрение вины юридического лица как элемента субъективной стороны состава правонарушения позволяет определить вину юридического лица через вину его коллектива, но не всего коллектива, а только той его части, которая является носителем доминирующей воли и которая привела к совершению гражданского либо административного правонарушения. Виновность органов управления организации является основой для признания организации виновной и привлечения ее к в административной ответственности.
В гражданском праве вина юридических лиц проявляется через виновное поведение их работников и исходит из способности юридического лица в лице его органа (руководителя) предвидеть противоправные действия своих работников и своими действиями предотвращать их или пресекать. Вина в гражданском праве является субъективным условием гражданско-правовой ответственности (в административном праве – элементом субъективной стороны состава административного правонарушения).
Таким образом, одна из отличительных особенностей субъективной стороны и административного и гражданского правонарушения, совершенного юридическим лицом, проявляется в том, что вина юридического лица в совершении правонарушения есть субъективное отношение к противоправному деянию коллектива этого юридического лица, но определяемое по преобладающей воле. В случае садоводческих и дачных некоммерческих объединений приходится часто ссылаться и на то, что у такого объединения как у «юридического лица» не могут возникать интересы, отличные от интересов его членов, но в первую очередь – на то, что правление и его председатель как органы управления не обладают распорядительными полномочиями. Распорядительные полномочия предполагают, что их обладатели имеют право принимать решения, обязательные для исполнения подчиненными лицами, а также распоряжаться имуществом, денежными средствами организации по своему усмотрению, в том числе – по единоличному решению.
Если орган управления юридического лица (в случае обсуждаемых объединений – помимо общего собрания его членов) – это структурно обособленная часть юридического лица, состоящая из одного лица или группы лиц, формируемая в порядке, установленном в законе и уставе юридического лица, действующая в пределах собственной компетенции, образующая и (или) изъявляющая волю юридического лица вовне, то в случае обсуждаемых объединений правление и председатель правления служат органами исключительно изъявляющими коллективную волю, но категорически не образующими ее. Вина выступает в роли заведомо существующего элемента состава гражданского правонарушения. Лишь при наличии вины объективные условия гражданского правонарушения образуют его состав. С.А.Коноваловым обосновывается положение о том, что нет гражданско-правовой ответственности без вины, и не должно быть исключений из принципа вины. Вина в гражданском правонарушении может быть вменена только предпринимателю либо владельцу источника повышенной опасности, то есть неправомерно признание вины за некоммерческими объединениями, если они не удовлетворяют этим условиям. Дополнение вины вредом, причиной которого явилось противоправное поведение владельца источника повышенной опасности, образует полный состав гражданского правонарушения.
Приспособленность обсуждаемых объединений к участию в гражданском обороте следует оценивать как более слабую, чем характерна даже для публичных образований (которые участвуют в нем через создаваемых ими юридических лиц – несобственников имущества). В первую очередь такие объединения совершенно лишены гарантий, которые обеспечивают непрерывную экономическую деятельность остальным типичным участникам гражданского оборота. Гарантии отсутствуют у них даже в такой сфере как способность к регулярной оплате потребляемых жителями таких поселков коммунальных услуг, поскольку традиционно до сих пор расчеты за такие услуги производятся по показаниям коммунальных приборов учета (общих счетчиков). Единожды поставив подпись под договором на энергоснабжение рукой своего законного представителя, не владея при этом электросетями, садоводство или дачное объединение находится в обязательственных отношениях, расторгнуть которые в современных условиях затруднительно без судебного решения, особенно в условиях, когда за одностороннее расторжение тебе отвечают «угрозами» отключить жилой поселок.
Споры таких объединений с ресурсоснабжающими, в том числе сетевыми организациями нередко рассматриваются арбитражными судами (которые в данном случае пренебрегают прямым указанием процессуального закона о подведомственности арбитражному суду споров с участием исключительно субъектов предпринимательства) – только на основании того, что таким объединениям присвоен код по ОКВЭД и они состоят на учете в налоговых органах. При этом в рассмотрении таких споров арбитражными судами есть положительный момент, так как в отличие от судов общей юрисдикции они более осведомлены в вопросах ресурсоснабжения и не только с юридической, но и с технической точки зрения. Однако требуется серьезная оценка для пересмотра такого подхода со стороны арбитражных судов к рассмотрению дел с участием некоммерческих организаций и объединений.
Что касается в целом ресурсоснабжения населения (а садоводческие и дачные объединения как потребители-абоненты приравнены к населению в части регулируемых тарифов), а также благоустройства и безопасности территорий, на которых население проживает, то здесь необходимо упомянуть о такой экономической категории, как общественное благо. Чистое общественное благо – благо, которое потребляется коллективно всеми людьми независимо от того, платят они за него или нет. Общественное благо обеспечивается государством на средства, поступающие от сбора налогов, но распределяется на всех в одинаковой степени, как на уплативших, так и на неуплативших налоги. Среди общепризнанных в экономической науке общественных благ можно перечислить обеспечение безопасности (армия, полиция, пожарная безопасность), благоустройство (сооружение, содержание и ремонт инженерной инфраструктуры, дорог, в том числе уличного освещения, вывоз бытовых отходов), к ним же относится и обеспечение судебной защитой, то есть, содержание судебной системы и т.п. Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать ряд выводов и предложений.
1. Правовой статус садоводческого или дачного некоммерческого объединения граждан обеспечивает ему право действовать в одной из организационно-правовых форм некоммерческой организации, установленных не ГК РФ, а специальным законом о таких объединениях, в том числе действовать без образования юридического лица по аналогии с общественными объединениями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Соответственно, следует вернуться к открытому перечню организационно-правовых форм некоммерческих организаций в статье 50 ГК РФ, а садоводческое некоммерческое товарищество не следует понимать под товариществом собственников недвижимости в том смысле, который ТСН придан ГК РФ.
2. Не обладая обособленным имуществом на праве собственности (аналогично КФХ, имущество которого не обособляется от личного имущества ведущих его граждан), несмотря на наличие аккумулированных денежных средств, поскольку они предназначены на определенные цели строго в соответствии с приходно-расходной сметой, не имея доходов в виде прибыли, садоводческие и дачные объединения не обладают ни гражданской ни административной деликтоспособностью, следовательно, и соответствующей правосубъектностью, и не подлежат гражданско-правовой и административно-правовой ответственности, также как и их законные представители – физические лица, поскольку те по закону не обладают распорядительными полномочиями и не вправе образовывать волю коллектива. Деликтоспособность предполагает способность самостоятельно нести ответственность за совершенные правонарушения, которая у таких объединений отсутствует в отсутствие обособленного имущества, несмотря на формальное причисление их к юридическим лицам. Помимо того, что вина объединения не может быть признана исходя из вины физического лица, пусть избранного в органы управления, но не имеющего полномочий по принятию самостоятельных решений, установление вины объединения в отсутствие вины физического лица будет также абсурдным, поскольку нельзя признать вину общего собрания в том, что оно приняло то или иное решение.
3. В то же время садоводческие и дачные объединения не могут не обладать правомочиями и не могут быть лишены таких правомочий как, в частности, действовать в соответствии со своим зарегистрированным уставом; от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права; защищать свои права и интересы в суде (в том числе при угрозе их нарушения), обращаться в вышестоящие органы и (или) в суд с оспариванием решений (полностью или в части), действий, бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц; создавать ассоциации (союзы). «Объектом правового регулирования могут являться и правомочия, носитель которых не обладает статусом субъекта права и не правомочен их осуществлять «своей властью и в своем интересе» на свой риск как самостоятельный участник гражданского оборота. Правомочия и субъективные права не совпадают в своем понятии и значении, и потому их отождествление не является обоснованным».
4. В принятом Федеральном законе от 29.07.2017 № 217-ФЗ значительный ряд положений требуют пересмотра как неконституционные и противоречащие иным отраслям права. При этом его основные положения, регулирующие внутренние правоотношения в обсуждаемых объединениях, фактически перенесены из действующего Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ лишь с незначительными изменениями. Очевидно, что основная задача, которую преследовали разработчики Закона № 217-ФЗ - сблизить по правовому регулированию садоводческие и дачные объединения с товариществами собственников жилья, опираясь на нормы ГК РФ о ТСН и ЖК РФ о ТСЖ. Наряду с сохранением правовых норм, аналогичных нормам Закона № 66-ФЗ, в новом Законе по сравнению с действующим мы наблюдаем и умаление прав: по ст.21 Закона № 66-ФЗ общее собрание может рассматривать любые вопросы и принимать любые решения, касающиеся объединения, но в Законе № 217-ФЗ такое положение отсутствует. Кроме того, в действующем Законе отдельная статья отводится защите прав таких объединений (содержащая полезную норму о том, что права подлежат защите и в случае угрозы их нарушения); аналогичной статьи новый Закон не содержит.
5. Действующие в настоящее время потребительские садоводческие и дачные кооперативы не могут быть реорганизованы, как того требует Закон № 217-ФЗ, так как основаны на паевых отношениях, а форму потребительского кооператива, прописанную в в ГК РФ, никто не отменял. Следовательно, существующие кооперативы могут быть реорганизованы только через ликвидацию с передачей членам кооператива индивидуально-определенного имущества, которое было внесено каждым в качестве паевого взноса (соответствующего паю имущества или его стоимости), но такой порядок реорганизации новым законом не прописан.
6. В отсутствие каких-либо разъяснений высших судов по вопросу правового статуса обсуждаемых объединений следует инициировать такое рассмотрение во взаимосвязи с оспариванием положений Закона № 217-ФЗ с 01.01.2019, когда он полностью вступит в силу. Правовой статус объединений, существующих с середины ХХ в. по настоящее время, не претерпел изменений в переходный период от советского к российскому праву (кроме наделения их правом иметь обособленное имущество), следовательно, никаких обязанностей у них возникнуть не могло, кроме обязанностей собственника, в случае приобретения ими в собственность имущества. То же относится и к собственности на землю – в отношении земельного участка, право собственности на который не зарегистрировано, они могут обладать только правами, но обязанности ими в этом случае не приобретаются.
7. В отсутствие обязанностей собственника, в отсутствие заключенных с кем-либо трудовых договоров либо договоров гражданско-правового характера садоводческие и дачные некоммерческие объединения нельзя обязать к постановке на учет в качестве налогоплательщика, налогового агента и страхователя и к предоставлению отчетности в налоговые органы, внебюджетные фонды, Росстат. Не извлекающая прибыли организация обязана отчитываться только перед тем, от кого она получает финансирование. Некоммерческие организации можно подразделить на те, которые существуют на благотворительные средства, внесенные на определенные цели, на средства бюджета, выделенные также на определенные цели, и полностью на средства своих учредителей. Два первых подлежат отчетности перед своими спонсорами, третьи подлежат только внутренней финансовой отчетности – перед своими членами (участниками).
8. При наличии оформленных трудовых отношений такие объединения должны быть на законодательном уровне освобождены от перечисления страховых взносов и уплаты НДФЛ, обязанность уплаты НДФЛ в таком случае остается за работником, а не работодателем. Также правомерным будет являться исключение сведений о коде ОКВЭД из ЕГРЮЛ по заявлению законных представителей таких объединений. Садоводства и дачные объединения должны быть незамедлительно исключены из Единого Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства, который ведет ФНС РФ и в котором они в настоящее время неправомерно числятся в качестве микропредприятий. Необходимо также их безусловное исключение из ежегодных сводных планов проведения плановых проверок субъектов предпринимательства, формируемых и утверждаемых прокуратурой, в которых они фигурируют приблизительно с 2005 г.
9. Органы государственной власти, местного самоуправления фактически не оказывают никакого содействия садоводческим и дачным объединениям, за исключением принятия и реализации на региональном уровне программ 50%-ного субсидирования из бюджета. Так, Управление по развитию садоводства и огородничества Санкт-Петербурга декларирует, что осуществляет «проведение государственной политики Санкт-Петербурга в сфере развития, благоустройства и обслуживания садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений», однако такое 50%-ное субсидирование возможно исключительно на основе конкурсного отбора, который ежегодно удается пройти немногим садоводствам города и Ленинградской области, при том что наличие у них средств в сумме не менее размера субсидии необходимо подтверждать выпиской банка.
10. При неучастии государства в благоустройстве и ресурсоснабжении большинства поселков обсуждаемых объединений такие поселки фактически независимо существуют на территории РФ по типу «анклавов», полностью обеспечивая свое существование на собственные средства, то есть средства граждан, населения. Однако на протяжении последних нескольких лет по данным базы ФИАС РФ все они имеют статус населенных пунктов в составе территорий муниципальных образований и официально являются согласно генеральным планам, правилам землепользования и застройки поселений жилыми зонами. Проживающие в таких поселках граждане (причем многие из них круглогодично, а не сезонно) оплачивают как собственники земельный налог на личный участок, налог на недвижимое имущество и транспортный налог. Государство также требует уплаты налога на земли общего пользования с самого объединения, но не исполняет государственных функций в части предоставления общественных благ на средства от сбора предназначенных для этого налогов.
11. С учетом узаконенного административно-территориального и муниципального устройства и деления РФ и сложившихся за последние десятилетия условий проживания граждан на таких территориях, многие садоводческие и дачные объединения по своему фактическому статусу все более и более приближаются к такой форме местного самоуправления как территориальное общественное самоуправление (с образованием либо без образования юридического лица). Остается только урегулировать такое положение законодательно, однако и в отсутствие прямого указания закона можно полагать, что правовые основания для использования жителями (населением) этих поселков всей полноты прав, которые приданы ТОС, уже имеются.